A Mediação como Ferramenta Estratégica para Obter a Licença Social para Operar

Após quinze anos de trabalho como mediador e muitos anos no terreno em indústrias extractivas, desde minas de pedras preciosas na Zâmbia e em Moçambique a projectos de lítio em Portugal, tenho testemunhado um padrão recorrente. As empresas chegam com licenças legais, estudos de impacto ambiental e conhecimentos técnicos. Correm o risco de ter de sair, anos mais tarde, sem terem começado a trabalhar. O elemento em falta raramente é geológico ou financeiro. É relacional. É isso que aconteceu recentemente com a Rio Tinto quando decidiram colocar a sua mina subterrânea de lítio de Jadar, na Sérvia, em tratamento e manutenção, em vez de avançarem com as fases seguintes do projeto. 

A licença social para operar (LSO) tornou-se um dos conceitos mais determinantes no setor mineiro, mas continua a ser amplamente mal compreendida. Não é uma licença que se possa requerer nem uma caixa para assinalar num plano de envolvimento de partes interessadas. A licença social é a aceitação dinâmica e contínua que uma comunidade concede, e pode revogar, com base no comportamento da empresa ao longo do tempo. Existe num espectro que vai da tolerância relutante à parceria ativa, e pode mudar em qualquer direção com uma rapidez notável.

Este artigo oferece orientação prática sobre como a mediação, devidamente compreendida e estrategicamente implementada, pode ajudar as empresas a obter e manter a licença social. Os princípios aplicam-se a todas as indústrias extrativas e projetos de infraestrutura, embora me baseie principalmente em contextos mineiros onde os riscos, tanto para as empresas como para as comunidades, são frequentemente mais elevados.

Compreender o que a Licença Social Realmente Exige

O primeiro erro que as empresas cometem é tratar a licença social como algo a obter em vez de a merecer. Esta abordagem leva a práticas transacionais: pacotes de compensação calculados por hectare, fundos de investimento comunitário geridos à distância, campanhas de relações públicas concebidas para fabricar consentimento. Estas táticas ocasionalmente produzem conformidade a curto prazo. Raramente produzem aceitação genuína.

As comunidades concedem licença social quando acreditam que três coisas são verdadeiras. Primeiro, que foram genuinamente ouvidas e as suas preocupações levadas a sério. Segundo, que os benefícios e os encargos de um projeto estão a ser distribuídos de forma justa. Terceiro, que têm influência significativa sobre as decisões que afetam as suas vidas. Note-se que nenhuma destas condições pode ser satisfeita através de ação unilateral da empresa. Cada uma requer diálogo, e o diálogo requer estrutura.

É aqui que a mediação se torna essencial, não como um mecanismo para resolver disputas depois de estas terem escalado, mas como um enquadramento para construir as relações que previnem a escalada em primeiro lugar.

Porque é que o Envolvimento Tradicional é Insuficiente

A prática padrão de envolvimento comunitário na indústria mineira segue tipicamente um padrão previsível. As empresas conduzem exercícios de mapeamento de partes interessadas, realizam sessões de informação pública, estabelecem mecanismos de reclamação e negociam diretamente com representantes das comunidades sobre questões como acesso a terras e compensações. Cada uma destas atividades tem valor, mas nenhuma delas, individual ou coletivamente, cria as condições para uma aceitação genuína.

O problema fundamental é estrutural. Quando uma empresa negoceia diretamente com uma comunidade, mesmo com as melhores intenções, o desequilíbrio de poder é enorme. A empresa tem advogados, especialistas técnicos, recursos financeiros e tempo. A comunidade tipicamente não tem nenhuma destas vantagens, e os seus representantes podem enfrentar pressões de múltiplas direções: dos negociadores da empresa, dos seus próprios constituintes, de políticos locais com as suas próprias agendas, e de grupos mais amplos da sociedade civil com compromissos ideológicos que podem não corresponder aos interesses locais.

Já vi negociações em que líderes comunitários aceitaram termos que não compreendiam totalmente, apenas para enfrentar acusações de traição dos seus próprios membros meses mais tarde. Já vi empresas celebrar acordos assinados que colapsaram no momento em que as obras começaram, porque o processo que produziu esses acordos tinha excluído ou alienado grupos-chave de partes interessadas. A vitória no papel tornou-se um desastre operacional.

A mediação aborda estes problemas estruturais ao introduzir uma terceira parte neutra cujo papel é garantir que todas as vozes são ouvidas, que os desequilíbrios de poder são reconhecidos e mitigados, e que os acordos refletem uma compreensão genuína em vez de um consentimento coagido.

As Cinco Funções da Mediação na Licença Social

Na minha prática, cheguei a compreender a mediação como servindo cinco funções distintas no contexto da licença social, cada uma correspondendo a um tipo diferente de desafio que as empresas enfrentam.

Processar Queixas Históricas

Cada comunidade onde a mineração ocorreu, ou onde as comunidades têm experiência de indústrias extrativas noutros locais, carrega memórias coletivas. Algumas destas memórias são de danos específicos: deslocamentos, poluição, promessas não cumpridas, mortes. Outras são mais difusas: uma sensação geral de que as empresas mineiras não são de confiança, que tiram mais do que dão, que deixam destruição no seu rasto.

Estas queixas históricas frequentemente não dizem respeito à empresa atual. Mas moldam as perceções da comunidade e devem ser abordadas antes que um envolvimento produtivo possa ocorrer. Em Moçambique, passei meses a facilitar conversas sobre eventos que tinham ocorrido décadas antes, numa fase muito diferente do projeto, com uma abordagem de gestão diferente. A empresa assumiu a propriedade e responsabilidade por estes danos históricos, o que é um grande passo na direção certa, mas também herdou estes problemas como parte da paisagem social.

A mediação cria um espaço estruturado onde estas queixas podem ser expressas, reconhecidas e processadas. A empresa não precisa necessariamente de aceitar a culpa pelo que outros fizeram. Precisa de demonstrar que compreende a história da comunidade e que está comprometida em operar de forma diferente.

Fazer Emergir Preocupações Ocultas

As comunidades raramente articulam toda a gama das suas preocupações em reuniões públicas ou negociações formais. Algumas preocupações parecem demasiado pequenas para mencionar. Outras parecem demasiado grandes, demasiado fundamentais, demasiado propensas a provocar rejeição. Outras ainda envolvem dinâmicas internas da comunidade que os líderes preferem não expor a estranhos.

Mediadores experientes sabem como criar as condições para que estas preocupações ocultas emerjam. Conversas privadas, conduzidas com confidencialidade apropriada, frequentemente revelam os verdadeiros obstáculos ao acordo. Uma comunidade que se opõe oficialmente a um projeto por razões ambientais pode na realidade estar mais preocupada com quais famílias receberão oportunidades de emprego. Um agricultor que recusa negociar o acesso às suas terras pode estar principalmente preocupado com como o pagamento da compensação afetará a sua posição dentro da sua família alargada.

Estas preocupações não podem ser abordadas se não forem reveladas. E é improvável que sejam reveladas em negociações diretas onde a comunidade sente que deve apresentar uma frente unida perante um interlocutor mais poderoso.

Alinhar Expectativas com a Realidade

Um dos preditores mais fiáveis de conflitos futuros é a lacuna entre o que uma comunidade espera de um projeto mineiro e o que o projeto pode realisticamente entregar. As comunidades frequentemente chegam à mesa de negociações com expectativas inflacionadas, moldadas pelos materiais de marketing da empresa, por promessas feitas durante as fases de exploração, por políticos a procurar crédito, ou simplesmente pela esperança de mudança transformadora após anos de marginalização económica.

As empresas, por sua vez, frequentemente subestimam o que as comunidades precisam para sentir que receberam um valor justo. O cálculo técnico do valor da terra baseado na produtividade agrícola ignora tudo o que a terra significa para as pessoas: identidade, património, segurança, estatuto social.

A mediação fornece um fórum onde estes diferentes enquadramentos de valor podem ser tornados explícitos e examinados. Um bom mediador ajuda ambas as partes a compreender o que a outra realmente quer, não o que assumem que a outra quer, e guia-as para acordos que têm em conta diferentes definições de justiça.

Gerir Conflitos Internos da Comunidade

Esta é talvez a função menos compreendida da mediação no contexto da licença social. As comunidades não são monolíticas. Contêm interesses concorrentes, rivalidades históricas, tensões geracionais e conflitos de distribuição. Quando um projeto mineiro chega, estas divisões internas frequentemente intensificam-se à medida que diferentes fações competem pelo acesso aos benefícios antecipados.

As empresas frequentemente cometem o erro de negociar com quem quer que se apresente como líder da comunidade, sem compreender as dinâmicas internas suficientemente bem para saber se esses líderes realmente falam pela comunidade. O resultado podem ser acordos que uma parte significativa da comunidade nunca aceitou, seguidos de protestos dos grupos excluídos, seguidos de acusações de que a empresa agiu de má-fé.

Os mediadores podem ajudar ao facilitar o diálogo intra-comunitário antes ou em paralelo com as negociações empresa-comunidade. Isto leva tempo e requer competência cultural, mas produz resultados mais duráveis do que acordos negociados com líderes não representativos.

Criar Estruturas de Governação Duráveis

A função final da mediação é ajudar as partes a conceber estruturas de governação capazes de gerir a sua relação ao longo da vida do projeto. Os projetos mineiros frequentemente operam durante décadas. Os indivíduos que negociaram os acordos iniciais partirão, reformar-se-ão ou morrerão. A liderança da comunidade mudará. A gestão da empresa será renovada. Se a relação depender inteiramente de relações pessoais entre indivíduos específicos, não sobreviverá a estas transições.

Os processos de mediação podem ajudar as partes a criar comités conjuntos, mecanismos de monitorização, processos de revisão regulares e vias de escalada que institucionalizam a relação. Estas estruturas precisam de ser desenhadas cuidadosamente, com atenção a questões como: Quem tem autoridade para tomar decisões? Como são resolvidas as disputas? Que informação será partilhada, e com que frequência? O que acontece quando uma parte acredita que a outra violou o acordo?

Acertar nestes detalhes desde o início é muito mais fácil do que tentar implementar estruturas de governação depois de o conflito já ter eclodido.

Orientação Prática para Implementação

Se é um profissional de relações comunitárias, um gestor de projeto ou um executivo responsável pelo desempenho social, aqui estão passos concretos que pode dar para integrar a mediação na sua abordagem à licença social.

Comece antes de precisar. O melhor momento para contratar um mediador é quando não tem uma disputa ativa. Traga um facilitador competente durante a fase de planeamento do projeto para conduzir o mapeamento de partes interessadas, identificar potenciais gatilhos de conflito e desenhar processos de envolvimento. Este investimento é trivial comparado com o custo de um atraso de projeto de seis meses causado pela oposição da comunidade.

Escolha mediadores com expertise relevante. A mediação no contexto das indústrias extrativas requer um conjunto de competências especializadas. Procure profissionais que compreendam tanto os aspetos técnicos da mineração como as dinâmicas sociais das comunidades afetadas. A capacidade linguística é essencial, mas a competência cultural vai mais fundo do que a língua. O mediador precisa de compreender os processos de tomada de decisão da comunidade, as suas hierarquias internas e as formas como o poder opera nesse contexto específico.

Dê ao processo o tempo adequado. As comunidades operam em cronogramas diferentes das empresas. Decisões que afetam gerações não podem ser apressadas para caber num calendário de projeto. Táticas de pressão que podem funcionar em negociações comerciais são contraproducentes em contextos de relações comunitárias. Podem produzir acordos assinados, mas esses acordos não se manterão.

Integre a mediação nos seus acordos formais. Inclua cláusulas de mediação em acordos de benefícios comunitários, acordos de acesso a terras e memorandos de entendimento. Especifique que as disputas serão submetidas a mediação antes de litígio. Crie painéis de mediação permanentes com processos pré-acordados e neutros de confiança.

Forme a sua equipa. O pessoal de relações comunitárias deve ter competências básicas de mediação, não para servir eles próprios como mediadores neutros, mas para reconhecer quando a mediação é necessária, preparar-se eficazmente para processos de mediação e apoiar em vez de minar o trabalho dos mediadores profissionais quando estes são contratados.

Documente os resultados e cumpra. Os acordos de mediação só têm valor pela implementação que se segue. Crie registos claros do que foi acordado, atribua responsabilidade por cada compromisso, estabeleça cronogramas e inclua mecanismos de verificação. Nada destrói a confiança mais rapidamente do que promessas não cumpridas.

Uma Palavra sobre Autenticidade

Quero terminar com um ponto que não pode ser reduzido a processo ou técnica. A mediação é uma ferramenta, mas não é magia. Não pode fabricar confiança onde a relação subjacente é exploratória. Não pode compensar projetos que genuinamente prejudicam as comunidades mais do que as beneficiam. Não pode tornar justo um acordo injusto.

As comunidades são notavelmente perspicazes quanto às intenções das empresas. Têm décadas de experiência com empresas que falavam a linguagem da parceria enquanto praticavam a extração. Conseguem distinguir entre envolvimento genuíno e manipulação sofisticada. Se uma empresa vê a mediação principalmente como uma ferramenta de gestão de risco, como uma forma de neutralizar a oposição em vez de construir relações genuínas, as comunidades acabarão por descobrir. E quando descobrirem, a reação será severa.

As empresas que obtiveram uma licença social durável, aquelas que operam com o apoio da comunidade através de recessões económicas, transições de gestão e mudanças políticas, são as que abordaram a relação com respeito genuíno. Ouviram não porque era estratégico mas porque se importavam com o que as comunidades tinham a dizer. Partilharam benefícios não porque era obrigatório mas porque acreditavam que era correto. Foram honestas sobre o que podiam e não podiam entregar, mesmo quando a honestidade era desconfortável.

A mediação pode ajudar a estruturar estas conversas. Pode criar espaço para que verdades difíceis sejam expressas e ouvidas. Pode guiar as partes para acordos que refletem os seus interesses reais. Mas funciona melhor quando implementada por pessoas que genuinamente querem que funcione, que veem a comunidade não como um obstáculo a gerir mas como um parceiro cujo bem-estar importa.

Essa orientação não pode ser ensinada. Mas para aqueles que a possuem, a mediação oferece um conjunto poderoso de ferramentas para traduzir boas intenções em resultados sustentáveis. Numa indústria onde a licença social se tornou a diferença entre o sucesso e o fracasso, estas ferramentas já não são opcionais.

Sou um construtor de pontes entre fronteiras, um mediador multilingue e consultor jurídico internacional que transforma disputas complexas em soluções sustentáveis. Com autenticidade e precisão, oriento as partes interessadas através de conflitos nas indústrias extrativas, no setor energético e no comércio transfronteiriço, trazendo mais de 15 anos de profunda expertise para cada desafio. Quer esteja a formar a próxima geração de profissionais de resolução de disputas, a aconselhar sobre acordos de alto risco ou a mediar entre comunidades e empresas, opero segundo um princípio: uma parceria genuína produz uma resolução duradoura.